Lige før jul – den 13. december 2022 – blev medlemmerne af EU enige om at indføre en told på CO2 – en såkaldt ”Carbon Border Adjustment Mechanism”, CBAM. På dansk: CO2-grænsetilpasningsmekanisme.
Grænsetolden er en del af den såkaldte “Fit for 55 in 2030 package”, der er EU-planen for hvordan EU kan reducere CO2-udledningerne i 2030 med mindst 55 pct. sammenlignet med 1990.
Det betyder, at virksomheder, der importerer udvalgte varer til EU, herunder cement, stål og aluminium, pålægges en ekstra omkostning: De skal købe certifikater svarende til den CO2-udledning, der ville være forbundet med at producere de pågældende produkter i EU. Virksomheder i lande, der har et CO2-prisregime ligesom i EU, vil kunne eksportere til EU uden CBAM-certifikater.
Formålet med CO2-tolden er at forhindre, at EU’s klimapolitik fører til tab af konkurrenceevne for EU’s virksomheder, hvilket kan føre til såkaldte ”lækager”, dvs. at produktionen af varer flyttes til lande, hvor det er omkostningsfrit at udlede CO2. CO2-tolden – prisen på CBAM-certifikater – er således tænkt som et signal fra EU til andre lande om, at det ikke bør være omkostningsfrit at udlede CO2.
I første omgang vil grænsetilpasningsmekanismen gælde cement, jern og stål (herunder visse produkter som bolte og møtrikker), aluminium, gødningsstoffer og elektricitet. Brint er også omfattet fordi det i stort omfang produceres med kul i 3.lande.
Der påbegyndes en testperiode i oktober 2023, og det er planen, at der skal ske en gradvis implementering, hvor plastik og kemikalier omfattes fra 2026 og alle sektorer inklusive biler omfattet af ETS-systemet i 2030.
Klimapolitikken i EU
Klimapolitikken i EU er forsøgt baseret på markedsøkonomiske principper. Et centralt element er derfor et system med omsættelige tilladelser til CO2-udledning – EU Emissions Trading System – ETS. Tanken er, at markedsøkonomien vil sikre, at den mest effektive og mindst klimabelastende produktion vil kunne erobre markedet.
EU i den store verden
Forskellene mellem EU og andre økonomier i tilgangen til klimaudfordringen har givet anledning til alvorlig frygt i EU for en meget omfattende ”lækage”, hvor energitunge og grønne virksomheder i stort antal flytter fra Europa til især Kina og USA eller andre lande, hvor CO2-udledning ikke beskattes.
De virksomheder, der er eksponeret for konkurrence fra producenter i 3. lande, har derfor i et vist omfang i ETS-systemet modtaget gratis kvoter. EU-Kommissionen har i lighed med mange markedsøkonomer i årevis påpeget, at gratiskvoter har uheldige skyggesider, og at tildelingen på sigt bør udfases. At stimulere produktionen af emissionstunge varer via indirekte subsidier kan kun accepteres i en overgangsperiode. Man har derfor gradvist rettet fokus på en CO2-told som et alternativ til gratiskvoter. De hidtidige gratiskvoter til visse virksomheder vil blive udfaset fra 2026 til 2034, selvom en række erhvervsorganisationer har påpeget at det vil skade en række sektorer og under alle omstændigheder skabe problemer for eksporten til 3. lande.
EU-Kommissionen er fuldt ud klar over, at CO2-told eller CBAM på ingen måde er løsningen på alle problemer. Det har hidtil været forhåbningen, at den vil føre til, at andre lande også indfører en pris på CO2 – for eksempel i form af et emissionshandelssystem – for at undgå EU’s CO2-told.
En række lande er dog langt fra overbeviste om at vejen frem er CO2-afgifter, og at en global markedsøkonomi automatisk vil fremtvinge den grønne omstilling, som klimapolitikerne hævder er nødvendig. Disse lande ser ingen mulighed for med øgede skatter og afgifter at tvinge produktion og forbrug i en bestemt retning, og for disse lande er det ingen trøst, hvis produktionen bedst, billigst og mest klimavenligt ender i Kina eller i USA. De er skeptiske og kritiserer EU for med CBAM og andre tiltag at forsøge at favorisere EU-produkter i strid med WTO-reglerne.
Ambitiøs amerikansk klimapakke og international konkurrence
I USA er man som bekendt gået en anden vej. I stedet for at lægge skat på CO2 gives der med “Inflation Reduction Act” 369 mia. dollars i tilskud og skattelettelser til amerikanske virksomheder til udviklingen af grønne teknologier.
Infrastruktur og ”Buy America”
IRA-loven indebærer bestemt muligheder, men i kombination med de amerikanske “Buy America”-regler inden for infrastruktur vil IRA-loven også betyde, at amerikanske virksomheder, der er involveret i den grønne omstilling til en lavemissionsøkonomi, fra januar kan se frem til subsidier, skattelettelser og andre konkurrencefordele.
Alene til el-biler vil omkring 50 milliarder dollars komme i form af skattefradrag for at overtale amerikanerne til at købe elbiler fremstillet i Nordamerika (USA, Canada og Mexico). Brintfremstilling støttes med op til 3 dollar per kg grøn brint.
The CHIPS and Science Act
Det er ikke kun IRA-loven (Inflation Reduction Act), der giver anledning til betænkeligheder i EU. The CHIPS and Science Act, der trådte i kraft den 9. august 2022, giver mulighed for tilskud på i alt 52 mia. dollars til halvleder-virksomheder, der etablerer produktion af avancerede mikrochips i USA.
I øjeblikket dominerer Taiwan den globale produktion af chips, og 92 pct. af de mest avancerede chips produceres af The Taiwan Semiconductor Manufacturing Company. TSMC. og enhver forstyrrelse af forsyningslinjerne fra Taiwan kan straks mærkes overalt i verden af producenter af biler, hvidevarer, elektronik og alle de steder, hvor der i dag indgår avancerede mikrochips.
Kina har som USA været afhængige af udenlandsk producerede chips, men har for nylig investeret massivt i opbygning af en national produktion af chips.
Ingen tør tænke på konsekvenserne, hvis konflikten mellem Kina og Taiwan eskalerede.
Europæiske betænkeligheder
I et europæisk perspektiv er perspektiverne skræmmende. Udover bekymringerne over konkurrenceforvridende subsidier er forholdet mellem EU og USA belastet af de enorme stigninger i prisen på amerikansk LNG-gas, der sælges til EU til erstatning for russisk naturgas.
Mange europæiske virksomheder prøver allerede nu at undgå ødelæggende europæiske energiomkostninger ved at flytte produktion, og i lande som Tyskland, Frankrig og Italien er der reel frygt for, at enorme amerikanske subsidier vil fremskynde en veritabel industriel udvandring og flytning af europæiske arbejdspladser til USA.
Forskellene mellem EU og USA i tilgangen til globalisering og klimaudfordring kan meget vel føre til en meget omfattende ”lækage”, hvor energitunge og grønne virksomheder i stort antal flytter fra Europa til USA.
USA ændrer ikke kurs
Nøgternt set er der ikke udsigt til ændringer i flagskibet IRA eller The CHIPS and Science Act eller de amerikanske “Buy America”-regler inden for infrastruktur.
Siden Biden tiltrådte som præsident, har det amerikanske handelsfokus været på at afkoble sig fra en ødelæggende konkurrere med Kina samt økonomisk hjælp til de amerikanske ”rustbælter” og andre områder i USA, der i 2016 støttede Donald Trump.
Præsident Biden har ikke lagt skjul på, at præferencebehandlingen ses som et nødvendigt middel til at fremme den grønne omstilling i USA og nå målet om at begrænse de amerikanske CO2-emissioner med 50 pct. allerede i 2030, skabe arbejdspladser inden for ren energi i hele USA og give indhold til præsidentens “made in the USA”-valgløfter.
Hvad er modsvaret fra EU?
EU- landene kan i princippet holde fast i det frie markeds principper, som i teorien er den billigste og mest effektive måde at sikre den grønne omstilling og opnåelse af klimamålsætningerne.
Alternativt er udsigten til et statsstøttekapløb med USA og Kina ikke attraktivt.
Spørgsmålet er dog, om EU skal blive ved med at holde fast i principper, som stadig flere lande er på vej til at forlade. EU risikerer ikke alene at tabe arbejdspladser ved at overlade den grønne industri til resten af verden – EU risikerer ydermere at ende i situation, hvor vi skaber nye afhængigheder ved at forlade os på udenlandske løsninger.
EU ville givetvis godt kunne købe både kinesiske og amerikanske grønne løsninger i fremtiden, men krigen i Ukraine har om noget vist, at afhængigheder på energiområdet kan blive særdeles omkostningsfyldt.
Den svære balancegang i industripolitikken
Spørgsmålet er, om vi ikke allerede har kastet håndklædet i ringen.
I 2020 begyndte EU at lempe reglerne for statsstøtte – midlertidigt! – under corona-krisen. Lempelserne er blevet forlænget – midlertidigt! – under krigen i Ukraine. Alene Tyskland og Frankrig stod sidste år for 80 procent af den søgte statsstøtte, men Danmark kunne også være med.
De fattigere lande i EU frygter med god grund at blive overmatchet af de store europæiske lande.
Skal EU opbygge sin internationale konkurrenceevne, skal vi kunne mere selv, hedder det. Corona og energikrisen har med al tydelighed vist, at vi har for mange strategiske afhængigheder. Skal EU ud af disse, vil det kræve massive investeringer af et ukendt omfang.
Det offentlige vil her blive nødt til at komme på banen, for det er langt fra sikkert, at det frie marked vil kunne skabe de resultater, EU forventer.
Derfor er mange af den opfattelse, at et EU-modsvar til den amerikanske klimapakke både er nødvendigt og skal gå hurtigt.
Bekæmpelsen af ulovlig statsstøtte har hidtil været et prioriteret indsatsområde og anset for en forudsætning for at få det indre marked til at fungere. Statsstøtteområdet er reguleret af EU-retten, som har forrang for medlemsstaternes nationale love, og EU-reglerne er fastsat med EU-traktatens artikel 107 og 108 om statsstøtte.
Green Deal Industrial Plan. Mantraet hedder nu industripolitik!
EU-Kommissionen har med sin nyligt fremsatte Green Deal Industrial Plan skitseret hovedlinjerne for Europas fremtidige industripolitik, der skal ruste EU til kapløbet med USA og Kina.
Kommissionen lægger op til efter krav fra især Tyskland at lempe statsstøttereglerne for grønne industrier. Det skal således være muligt for EU-lande at matche et konkret amerikansk statsstøttetilbud til en europæisk virksomhed.
Imidlertid har ikke alle EU-lande som Tyskland den nødvendige finansielle styrke, og derfor er det nødvendigt at rejse fælles europæiske midler til udvikling af europæisk industri. De to værktøjer er, ifølge EJU-Kommissionen simultant nødvendige, hvis de lempede statsstøtteregler ikke skal underminere fair konkurrence i EU.
Diskussionen om balancen mellem frihandel, konkurrence og det indre marked på den ene side og hensynet til klima og geopolitiske industriinteresser på den anden side, har også ramt Danmark.
Udenrigsminister Lars Løkke Rasmussen og økonomi- og erhvervsminister Bødskov har kommenteret på behovet for en afbalanceret europæisk industripolitik. Selvom der nok er forståelse for behovet for at lempe statsstøttereglerne, er der fra dansk side ingen appetit på nye EU-lån med solidarisk hæftelse og etableingen af nye Solidaritets- eller Suverænitets fonde. Foreløbig er positionen, at der er penge nok i EU-systemet.
Mit gæt er, at i den sidste ende må Danmark – ligesom med Corona- genopretningspakken – bøje sig for de tunge drenge i EU.
Flere medlemsstater kræver som Tyskland høj fleksibilitet til at støtte industrien, som de selv ønsker. F.eks. forlyder det, at Italien gerne vil kanalisere nogle af midlerne i retning af gasindustrien, hvor Italien er hårdt ramt af naturgasstoppet fra Rusland.
Hvordan man i EU vil sikre, at en nyudviklet EU-industripolitik ikke kun bliver bevidstløs erhvervsstøtte, men reelt understøtter den grønne omstilling, er uklart.
Fra dansk side vil det formentlig blive afgørende, at støtten bliver midlertidig (kun til 2025?), og at der knyttes klare grønne betingelser til både lempelserne i statsstøttereglerne og til brugen af EU-midlerne. Samtidig er det klart, at industrien i alle lande med næb og klør vil bekæmpe ”red tape” og yderligere traditionelle EU-betingelser således, at fælles midler målrettes specifikke sektorer, morgendagens teknologier og/eller grænseoverskridende tiltag til gavn for flere medlemslande samtidigt.
Under alle omstændigheder er det svært at se, hvor vi ender, men kønt bliver det næppe!
Soren Skafte, Former Permanent Secretary 