Nord Stream 2 og EU-behovet for import af naturgas

Nord Stream 2
EU er afhængig af importeret naturgas. EU’s samlede forbrug af naturgas er på vej mod 500 mia. kubikmeter og forventes at stige yderligere i de kommende år. I øjeblikket importeres 66 pct. af naturgassen, og da den europæiske gasproduktion i Holland, Norge (og Danmark) ventes at falde, vil importbehovet stige.

Omstillingen i Tyskland fra atomkraft (i 2022), stenkul (i 2018) og brunkul (i 2038) indebærer fald i energiforsyningen, der ikke på kort sigt kan erstattes af vedvarende energi.

Rusland er allerede den største naturgaseksportør til EU med en andel af EU’s samlede import på omkring 40 pct. efterfulgt af norsk naturgas.
Europa aftager dermed omkring en tredjedel af russiske Gazproms samlede naturgassalg, og som bekendt kommer over halvdelen af Ruslands offentlige provenu fra olie og gas.

EU får i øjeblikket russisk gas via Nord Stream 1 (kapacitet 55 mia. kubikmeter årlig), Jamal-ledningen gennem Polen (33 mia.) og flere ledninger samlet i Transgas gennem Ukraine (120 mia.).

Beslutningen om Nord Stream 2
Det stigende importbehov var baggrunden for at Gazprom og en række europæiske gaskunder besluttede at anlægge en rørledning, der kunne fordoble gaskapaciteten gennem Østersøen.

Omkostningerne for Nord Stream 2-projektet, der blev påbegyndt i 2017, løber op i næsten ti milliarder euro – heraf betaler ejeren – Gazprom – halvdelen, mens resten betales i lige store andele på 920 millioner euro af virksomhederne Wintershall og Uniper/E.NO (begge Tyskland), OMV (Østrig), Royal Dutch Shell (Holland og Storbritannien) og Engie – som tidligere hed GDF Suez – (Frankrig).

En stor del af de 1.230 kilometer af den nye rørledning fra Vyborg i Rusland til Lubmin nær Greifswald er faktisk allerede lagt, og gassen vil måske begynde at flyde allerede i begyndelsen af 2020.

Modstanden
En række lande i Central- og Østeuropa har med alle midler forsøgt at forhindre Nord Stream 2. Ukraine har været lodret imod, dels fordi landet risikerer at miste transitafgifter på årligt 2 mia. dollars fra det nuværende Transgas-transmissionssystem. Man har endvidere argumenteret med, at hvis Transgas-systemet blev overflødigt, ville intet bremse Ruslands aggressioner overfor Ukraine.

Ukraine engagerede ”Rasmussen Global” til at bistå med at organisere modstanden i Danmark og EU mod Nord Stream 2. ”Rasmussen Global” er som bekendt den konsulentvirksomhed, Anders Fogh Rasmussen etablerede umiddelbart efter hans sidste arbejdsdag som generalsekretær i NATO.

Rørledningsprojektet har også mødt voldsom modstand fra 9 EU-lande (Tjekkiet, Ungarn, Polen, Slovakiet, Rumænien, Estland, Letland, Litauen, Kroatien). Landene har overfor Jean-Claude Juncker, formand for Europa Kommissionen, bl.a. påpeget, at Nord Stream 2 udgør “risici for energisikkerheden i Central og Østeuropa, som stadig er meget afhængige af en enkelt energikilde”.

Polen har selv ambitioner om at slå sig op som et europæisk gascenter. I øjeblikket bygges der en gasrørledning mellem Danmark og Polen med et EU-tilskud på 320 mio. EUR. Forretningen skal i første omgang bygge på norsk gas. Når den norske gas slipper op, regner man med flydende gas, LPG, fra USA, som kan videresælges med fortjeneste.

Fra USA har Trump-regeringen truet de virksomheder, der er involveret i Nord Stream 2 med sanktioner og “strategiske konsekvenser”. Donald Trump har måske også en interesse i at tvinge Rusland ud af markedet som leverandør af naturgas. Det ville skabe plads for afsætning af amerikansk LPG, der godt nok er 20 procent dyrere end naturgas.

I diskussionen om Nord Stream 2 har det været hævdet, at gasledningen ville gøre EU afhængig af Rusland. Modargumentet har været, at Ruslands afhængighed af valutaindtægter er større end den europæiske afhængighed af russisk naturgas. Derfor har Rusland været en pålidelig leverandør i mange årtier. Selv på højden af den kolde krig var der ikke tvivl om leveringspålideligheden, fordi Rusland havde desperat brug for gas- og olievalutaindtægter. Det er ikke anderledes i dag. Ruslands gassalg til Kina er voksende, men kineserne betaler kun i yuan. I øvrigt påpeges det, at den eventuelle afhængighed af Rusland ikke bliver hverken større eller mindre og ikke påvirkes af, om den russiske gas kommer gennem Ukraine eller gennem Østersøen.

I Danmark har der også været betydelig politisk modstand mod Nord Stream 2.

EU’s gasdirektiv
Kontroverserne omkring Nord Stream 2 gav anledning til, at EU-Kommissionen for mere end 1 år siden foreslog at udvide anvendelsesområdet for det såkaldte gasdirektiv, der hidtil inden for EU har reguleret gastransmission og bl.a. stillet krav om tredjepartsadgang, adskillelse mellem transmission og produktion/handel, gennemsigtighed og tarif regulering m.v.

Gasdirektivet har ikke været gældende for rørledninger mellem EU og tredjelande, herunder Nord Stream og rørledninger i Middelhavet.
Danmark har støttet EU-Kommissionens forslag, der ville indebære at godkendelsen af Nord Stream 2 blev henlagt til EU og presset på Danmark dermed ville lette. Tyskland, Frankrig, Belgien, Holland, Østrig, Grækenland og Cypern blokerede imidlertid for EU-Kommissionens forslag om at lade Gasdirektivets regler omfatte transmissionslinjer fra 3. lande til EU.

Frankrigs kovending
Frankrig, der i varetagelsen af det franske gasselskab Engies interesser frem til begyndelsen af februar 2019 stod last og brast med Tyskland og de øvrige medlemmer af det blokerende mindretal, skiftede pludselig standpunkt: Frankrig meddelte overraskende, at man kunne støtte EU-Kommissionens forslag til ændringer i Gasdirektivet!

Det var angiveligt de negative konsekvenser for Polen og Slovakiet, der havde fået Frankrig til at ændre holdning. Frankrig oplyste dog samtidig, at man arbejdede “med vores partnere, især med Tyskland, om mulige tekstændringer”.
Kansler Angela Merkel måtte gribe ind, og hun kunne efter intense forhandlinger med Frankrig oplyse, at der forelå en aftale mellem landene, der ville gøre det muligt at indføre yderligere betingelser uden at forhindre Nord Stream 2-projektet.
Natten til onsdag den 13. februar 2019 nåede EU-landene, EU-Kommissionen og EU-Parlamentet til enighed om detaljerne i aftalen, der i princippet sikrer at rørforbindelser, der fører gas til Europa, vil være omfattet af EU-reglerne på området, og at alle, der sælger gas til Europa, er nødt til at respektere EU’s energilove.

EU-aftalen om gasdirektivet
De aftalte ændringer i gasdirektivet betyder, at det er kyststaten hvor Nord Stream 2 ilandføres – Tyskland – og ikke EU-Kommissionen, der skal fastsætte de nærmere regler for rørledningen.

Tyskland vil naturligvis nu være bundet af Gasdirektivet, men det vil ifølge bestemmelserne være muligt at undtage ny infrastruktur fra kravene. For så vidt angår eksisterende infrastruktur (der falder udenfor de nuværende undtagelsesbestemmelser) vil det være muligt at give konkrete og tidsbegrænsede undtagelser fra de væsentligste bestemmelser i direktivet, hvis det vurderes ikke at være til skade for konkurrencen, effektiv markedsfunktion og EU’s forsyningssikkerhed. Det er også i de aftalte regler forudset, at der kan opstå situationer med gasinfrastruktur til og fra tredjelande, hvor der vil være forskellig lovgivning gældende for dele af gasinfrastrukturen – f.eks. fra afsenderlandet ind til EU’s jurisdiktionsgrænse.
I sådanne situationer kan der forhandles en aftale, der kan sikre efterlevelse af EU-retten.

Problemerne kan løses
Ifølge Financial Times undersøger Nord Stream 2 i øjeblikket muligheden for at lægge de sidste 50 kilometer af rørledningen på tysk territorium over i et selvstændigt selskab, for på den måde vil den resterende del af ledningen ikke være omfattet af EU’s regler. Det vil altså sige, at Nord Stream vil kunne forhandle betingelserne for 1200 km af rørledningen på plads med Tyskland uden for EU’s regler om blandt andet gennemsigtighed om tarifferne og tredjepartsadgang. Til gengæld vil det nye selskab og de sidste 50 km være omfattet af EU’s gasdirektiv. En sådan opsplitning ville svare til ejerskabet til den rørledning – Opal, der i Tyskland siden 2011 forbinder den eksisterende Nord Stream med det tyske distributionssystem.

Bemyndigelsen til at godkende Nord Stream 2 i de farvande, rørledningen vil krydse, beror fortsat hos de nationale myndigheder i de pågældende lande: Rusland, Finland, Sverige, Danmark og Tyskland.

Danmarks dilemma
Det var ikke kun ”Rasmussen Global”, der lagde pres på den danske regering og Energistyrelsen. Den amerikanske præsident og den amerikanske energiminister har ligeledes presset på for at Danmark skulle blokere for Nord Stream 2.

Danmark havde i 2017 hverken et sagligt eller et validt juridisk grundlag for ikke at imødekomme ansøgningen om tilladelse til at føre Nord Stream 2-ledningen gennem dansk farvand parallelt med den eksisterende Nord Stream-ledning, der i 2008 blev godkendt af Energistyrelsen uden større dramatik.

I oktober 2017 fremsatte regeringen derfor et lovforslag om ændring af lov om kontinentalsoklen. Lex Nord Stream 2 blev vedtaget i Folketinget den 30. november 2017 med ikrafttræden den 1. januar 2018, men også gældende for ansøgninger indgivet tidligere men ikke færdig behandlet 1. januar 2018.

Lovforslagets formål var at give en klar hjemmel til, at der kan inddrages udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske hensyn i afgørelsen af, hvorvidt energi-, forsynings- og klimaministeren kan give tilladelse til at nedlægge elkabler og rørledninger til transport af kulbrinter på dansk søterritorium.

Teknisk set er lovforslaget lavet sådan, at udenrigsministeren giver en indstilling til energi-, forsynings- og klimaministeren. Hvad udenrigsministeren baserer indstillingen på, er et frit politisk skøn, som kan omfatte alt, hvad der kan opfattes som udenrigs-, sikkerheds- eller forsvarspolitisk relevant i bredeste forstand. Det vil ikke fremgå af indstillingen, hvilke overvejelser udenrigsministeren har gjort sig, men der vil alene være et ja eller et nej til, om anlæggets placering på dansk søterritorium er foreneligt med danske udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske interesser og hensyn.

Nord Stream-loven lever langt fra op til normal dansk standard for lovgivningsmæssig præcision og med loven placerer Danmark sig på dette område på banan-stats niveau. Normalt undgås også lovgivning med tilbagevirkende kraft, men Folketingets flertal har altså ment, at et russisk anlægsprojekt ikke har krav på samme retsbeskyttelse som danske borgere.

Danmark godkender endelig Nord Stream 2
EU-løsningen på konflikten om Nord Stream 2 betød, at der alene manglede den formelle tilladelse fra Danmark.
Nord Stream 2’s ansøgning om tilladelse til at føre ledningen gennem dansk farvand parallelt med den eksisterende Nord Stream-ledning har siden 2017 været under behandling i Energistyrelsen.
Vurderingen af miljøpåvirkningerne (VVM) fra Nord Stream 2 projektet på dansk område i Østersøen – ”Nord Stream 2. Vurdering af virkninger på miljøet, Danmark. Marts 2017” – konkluderer, at ”Anlæg og drift af NSP2 kan resultere i ubetydelige eller mindre påvirkninger af miljøet og de socioøkonomiske forhold. De potentielle påvirkninger, enten individuelt eller i kombination, vurderes samlet at være uvæsentlige”.

Selvom der ikke umiddelbart var saglige grunde herfor, kunne Danmark i den sidste ende med hjemmel i den ændrede lov om kontinentalsoklen have nægtet at godkende Nord Stream 2.

I mellemtiden har konsortiet bag rørledningen forberedt alternative linjeføring nord om og syd om Bornholm uden for dansk søterritorium, hvor Danmark kan stille krav vedrørende beskyttelse af havmiljøet, men ikke nægte anlæggelsen af ledningen.
Den 28. juni 2019 meddelte Energistyrelsen, at ansøgningen om at føre Nord Stream 2 gennem dansk farvand var trukket tilbage.

Den 30. oktober 2019 meddelte Energistyrelsen i en pressemeddelelse, at der var givet tilladelse til, at gasledningen Nord Stream 2 kan blive ført sydøst om Bornholm.

Vurdering af Nord Stream 2-forløbet
Hele forløbet omkring den danske godkendelse af Nord Stream 2 er en skammelig historie. Danske politikere påpeger ofte, at et lille land som Danmark har store fordele af den internationale verdensorden med institutioner, traktater, konventioner osv. USA og Rusland bliver jævnligt udskammet, hvis disse lande tillader sig at stille spørgsmål ved internationale aftaler og institutioner, og måske ligefrem afstår fra at deltage, således som USA har trukket sig fra Paris-aftalen og den iranske atom-aftale.

Havretten
FN’s Havretskonvention, der trådte i kraft i 1994, foreskriver at alle stater er berettiget til at udlægge undersøiske kabler og rørledninger på andre staters kontinentalsokkel i overensstemmelse med traktatens artikel 79.

Linjeføringen skal godt nok godkendes af kyststaten, der også fastsætter de nærmere regler med henblik på beskyttelse af havmiljøet. I det omfang rørledningen anlægges på søterritoriet eller ilandføres har kyststaten – hvis forsynet med de rette saglige og juridiske hjemler – større muligheder for at stille krav eller eventuelt nægte anlæg på territoriet.

Danmark var aktiv i arbejdet, der førte til FN’s Havretskonvention og stedse henvist til konventionen som et forbillede for internationalt samarbejde.

Sagen om Nord Stream 2-gasledningen, der vil fordoble transportkapaciteten af de russiske naturgasforsyninger gennem Østersøen til 110 milliarder kubikmeter om året, har desværre stillet Danmark i et lidet flatterende internationalt lys.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s