Konflikten mellem Polen og EU om EU-rettens forrang

Allerede i 2017 indledte EU en såkaldt paragraf syv-sag om traktatbrud mod Polen. Årsagen var polske retsreformer, som ifølge EU-Domstolen underminerer retsstaten og magtens tredeling ved at give regeringen politisk kontrol over domstolene.

Konkret drejer sagen sig især om en dom fra EU-domstolen fra den 2. marts 2021. Dommen fastslog, at europæisk ret kan tvinge medlemsstater til at ignorere enkelte forskrifter i national ret, hvis de er i strid med europæisk ret – det gælder også forfatningsretlige spørgsmål.

I Polens tilfælde medførte EU-dommen også, at den måde, den polske Forfatningsdomstol er blevet sammensat på – udpeget af PiS-regeringen – ikke er legitim. EU-domstolen ville dermed indirekte få mulighed for at tvinge den polske regering til at droppe sin yderst omstridte justitsreform, og herunder en ny disciplinærinstans, som ifølge EU-myndighederne kan lægge politisk pres på dommerne i landets retsinstanser.

Senest har Polen og EU været uenige om deres respektive syn på homoseksuelles rettigheder. I juli indledte EU’s advokater en sag mod Polen, efter at nogle af landets regioner og kommuner erklærede sig “LGBT-ideologifrie zoner”.‎

PiS-regeringen protesterede

PiS-premierminister Mateusz Morawiecki bad Forfatningsdomstolen i Polen om at vurdere EU-dommen.

Torsdag den 7. oktober 2021 blev Forfatningsdomstolens opfattelse offentliggjort. Med en 12-til-2 afstemning, vurderede den polske forfatningsdomstol at EU har overskredet sin kompetence og derfor ikke kunne tilsidesætte love i de enkelte medlemslande.

‎Præsidenten for Forfatningsdomstolen, Julia Przyłebska, sagde efter afgørelsen: ”EU-institutionerne handler uden for rammerne af de beføjelser, som Polen har tildelt dem ved tiltrædelsen af traktaten”.

Regeringschefen Jarosław Kaczyński, sagde umiddelbart efter afgørelsen: ”Den højeste lov i Polen er forfatningen, som EU’s retsakter naturligvis også er underlagt”.

Polen har dermed på bestemte områder afvist EU-traktatens forrang over for polsk grundlov og EU-rettens forrang overfor polske love.

De videregående konsekvenser kan være, at der er opstået tvivl om Polens opbakning til artikel 1 og artikel 19 i EU-traktaten. Artikel 1 drejer sig om, hvorvidt EU-landene altid skal gå efter at blive knyttet tættere i en proces “hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk”, og artikel 19, hvor det fastslås, at det er EU-Domstolen, der træffer afgørelse i henhold til traktaterne, fortolker EU-retten, afgør gyldigheden af retsakter vedtaget af EU-institutionerne og sikrer, at traktaten respekteres i hele EU.

Frankrigs opfattelse

Europa blev mildest talt lamslået over afgørelsen fra Polens højeste domstol om, at EU’s regler ikke kunne tilsidesætte polsk lovgivning, og at polsk medlemskab af EU ikke gav EU-domstolene suverænitet.‎

Reaktionen fra Paris fulgte fredag morgen samme spor. Der er ikke noget at rafle om. 

”Det er et angreb på Den Europæiske Union”, sagde den franske europaminister Clement Beaune til den franske tv-kanal BFMTV. 

Han pegede på, at Polen allerede ved sin indtræden i unionen har accepteret, at europæisk lov står over den nationale lovgivning. Dette var en grundregel for medlemskab i første omgang ifølge den franske europaminister. 

”Når man har underskrevet en aftale med nogle og så efterfølgende siger: ’Min egen regel, som jeg selv definerer, hvornår og hvordan jeg vil, er mere værd end det, jeg underskrev med dig,’ så er der ikke længere nogen aftale. Så det er meget alvorligt, det er risikoen for en de facto-exit”, lød det fra den franske minister. 

Støtte fra Ungarn

To dage senere, lørdag den 9. oktober 2021 i Budapest, underskrev premierminister Viktor Orban en regeringsresolution, der støtter beslutningen fra Polens forfatningsdomstol “om national rets forrang”.‎

At Ungarn støtter Polen er ikke overraskende. Allerede da EU i sidste måned ville pålægge Polen en bøde fordi det kontroversielle disciplinærnævn havde truffet disciplinære foranstaltninger over for flere polske dommere, reagerede Viktor Orban hårdt.‎ ‎Den ungarske leder stemplede EU’s beslutning som “skandaløs, fuldstændig uacceptabel og tjenlig til at splitte EU’s enhed fra hinanden”.

‎Den polske regering

Det polske regeringsparti PiS (Lov og Retfærdighed – Prawo i Sprawiedliwość) er et nationalkonservativt, kristendemokratisk og højrepopulistisk politisk parti. Partiet er med med 198 pladser i Sejmen og med 48 pladser i Senatet pr. oktober 2019 det største politiske parti in det polske parlament. Polens premierminister Mateusz Morawiecki har siden marts 2016 været medlem af partiet.

Partiet blev stiftet i 2001 af tvillingerne Lech og Jarosław Kaczyński og Jarosław Kaczyńskis er fortsat den suveræne leder af PiS.

PiS har gentagne gange henvist til konflikten mellem national og europæisk lovgivning ikke er enestående. Den tyske forfatningsdomstol har således kritiseret Den Europæiske Centralbank for at overskride sit mandat ved at optage lån til den genopretningsfond, som skal hjælpe medlemslandene med at komme på ret køl efter coronakrisen.

I Tyskland bemærkede den tidligere tyske justitsminister Katarina Barley, at: “You can’t compare it [the German case] to the Polish tribunal’s verdict. German judges in their ruling underlined the primacy of EU law over national law several times. Their verdict specifically concerned regulation of the European Central Bank”.

Den polske sag vedrører imidlertid mere end et konkret spørgsmål om EU’s kompetence, som selvklart kan diskuteres juridisk. Den polske Forfatningsdomstols afgørelse går videre, og afviser helt generelt EU-lovgivningens forrang. De polske forfatningsdommere har således anfægtet både EU-traktatens paragraf 1, som siger, at tiltrædelsen af traktaten indebærer, at visse kompetencer overdrages til EU, og paragraf 19, der præciserer EU-Domstolens beføjelser. Dermed er det hele EU’s overnationale karakter, der anfægtes.

Danmark har også udfordret EU-rettens forrang

PiS-premierminister Mateusz Morawiecki bad Forfatningsdomstolen i Polen om at vurdere EU-dommen fra den 2. marts 2021, som fastslog, at europæisk ret kan tvinge medlemsstater til at ignorere enkelte forskrifter i national ret, hvis de er i strid med europæisk ret – det gælder også forfatningsretlige spørgsmål.

Torsdag den 7. oktober 2021 blev Forfatningsdomstolens opfattelse offentliggjort. Med en 12-til-2 afstemning, vurderede den polske forfatningsdomstol at EU har overskredet sin kompetence og derfor ikke kunne tilsidesætte love i de enkelte medlemslande.

At en national domstol må kontrollere om EU-institutioner overskrider sine beføjelser burde ikke i Danmark komme som en overraskelse. Efter dansk forfatningsret ligger det ganske klart, at EU ikke med bindende virkning for danske myndigheder og institutioner kan lovgive på en måde, der ville være i strid med den danske grundlov.

EU kan heller ikke tiltage sig kompetence, der ikke er overladt til EU via tiltrædelsesloven af 1972 (som senere er ændret flere gange).

EU-rettens forrang for national lovgivning beror på mindst 2 forhold: 1) Har den pågældende EU-institution kompetence til at udstede retsakten, og 2) EU-retsakten bygger på en anvendelse af Traktaten, der ligger inden for det pågældende medlemslands suverænitetsafgivelse.

Maastricht-sagen

Højesteret i Danmark har således i forbindelse med den såkaldte grundlovssag eller Maastricht-sag fra 1990erne fastslået, at danske domstole ikke kan fratages retten til at prøve loves grundlovsmæssighed, og at domstolene dermed ikke kan fratages adgangen til at prøve spørgsmål om, hvorvidt en EF-retsakt overskrider grænserne for den ved tiltrædelsesloven foretagne suverænitetsafgivelse:

”Højesteret finder imidlertid, at det følger af bestemthedskravet i grundlovens § 20, stk. 1, sammenholdt med danske domstoles adgang til at prøve loves grundlovsmæssighed, at domstolene ikke kan fratages adgangen til at prøve spørgsmål om, hvorvidt en EF-retsakt overskrider grænserne for den ved tiltrædelsesloven foretagne suverænitetsafgivelse. Danske domstole må derfor anse en EF-retsakt for uanvendelig i Danmark, hvis der skulle opstå den ekstraordinære situation, at det med den fornødne sikkerhed kan fastslås, at en EF-retsakt, der er opretholdt af EF-domstolen, bygger på en anvendelse af Traktaten, der ligger uden for suverænitetsafgivelsen ifølge tiltrædelsesloven. Tilsvarende gælder med hensyn til fællesskabsretlige regler og retsprincipper, som beror på EF-domstolens praksis.”

Spørgsmålet var om tiltrædelse af Maastricht-traktaten ville forudsætte en grundlovsændring. Dette blev afvist af regeringen, idet man fandt fornøden hjemmel i grundlovens paragraf 20 om suverænitetsafgivelse i begrænset omfang. Dette tiltrådte Højesteret, men Højesteret gjorde det samtidig klart, at det hermed også – ud fra et juridisk set ganske logisk ræsonnement – er givet, at grundloven står over EU-lovgivning.

Danske domstole må derfor anse en EF-retsakt for uanvendelig i Danmark, hvis der skulle opstå den situation, at det med den fornødne sikkerhed kan fastslås, at en EF-retsakt, der er opretholdt af EF-domstolen, bygger på en anvendelse af Traktaten, der ligger uden for suverænitetsafgivelsen ifølge tiltrædelsesloven. Tilsvarende gælder med hensyn til fællesskabsretlige regler og retsprincipper, som beror på EF-domstolens praksis.

Ajos-sagen

Højesterets holdning kom på bordet i en sag fra 2016, hvor en afgørelse fra EU-Domstolen blev underkendt.

Det skete i den såkaldte Ajos-sag, hvor Vejle-virksomheden Ajos fyrede en medarbejder. Eftersom han var 60 år, kunne han få sin arbejdsgiverpension. Og så, mente Ajos, kunne man slippe for at betale fratrædelsesgodtgørelsen på tre måneders løn.

Men eftersom medarbejderen fik job et andet sted og altså blev på arbejdsmarkedet, fik han ikke pensionen. Derfor krævede han i stedet godtgørelsen.

Set fra EU-Domstolen var der tale om aldersdiskrimination, og derfor sagde den, at Ajos skulle betale den ansatte. Men det blev underkendt af Højesteret.

Forholdet mellem EU-retten og dansk ret reguleres af tiltrædelsesloven af 1972 med senere ændringer og selvom der som udgangspunkt gælder et princip om EU-rettens forrang, er denne forrang statsretligt set en følger af tiltrædelsesloven og ikke af EU-retten.

Den danske forståelse er således, at EU-retten har forrang, hvis vi har afgivet suverænitet til EU efter Grundlovens paragraf 20. Hvis det ikke er tilfældet, har EU-retten ikke forrang.

EU-Kommissionens reaktion overfor Polen

EU-Kommissionen kom med sin reaktion kort efter afgørelsen – og her slog man fast, at EU-lov står over polsk national lovgivning: ”Kommissionen vil ikke tøve med at gøre brug af sine beføjelser i henhold til traktaterne for at sikre en ensartet anvendelse og integritet af EU-retten. Den Europæiske Union er et værdifællesskab og et retsfællesskab, som skal opretholdes i alle medlemsstater. Europæernes rettigheder i henhold til traktaterne skal beskyttes, uanset hvor de bor i EU”.

EU-kommissionsformand, Ursula von der Leyen, supplerede fredag ved at sige, at: ”Jeg er dybt bekymret over gårsdagens afgørelse fra den polske forfatningsdomstol. Jeg har pålagt kommissionens tjenester at analysere den grundigt og hurtigt. På dette grundlag vil vi træffe beslutning om de næste skridt”.

Kan koste Polen milliarder i EU-støtte

I første omgang er støtten fra EU’s corona-genopretningsfond i fare. De cirka 36 milliarder euro, som polakkerne efter planen står til at modtage i overførsler fra den europæiske genopretningsfond – havde regeringen i Warszawa ellers havde tænkt at dele ud til polakkerne over de kommende år frem mod valget i 2023 for at sikre en bedre platform at gå i valglokalerne med.

I EU-Kommissionens værktøjskasse er også de nye retsstatsprovisioner, som blev vedtaget som en del af aftalen om EU’s budget frem mod 2027, som kan benyttes til at gå i clinch med PiS. Hertil kan de enorme EU-midler, som Polen modtager gennem EU’s strukturfonde også komme i spil.

”Hvis der ikke er den grundlæggende respekt for de fælles regler om europæiske rettigheder og frihedsrettigheder, kan der ikke være nogen støtteplan for Polen, det er klart”. lød det truende fra den franske europaminister om genopretningsfonden. 

Hvad nu?

EU-Kommissionen vil formentlig i første omgang lade den polske domstolsafgørelse teste af EU-domstolen – i sig selv en interessant detalje, da den polske dom netop indebærer, at Polen ikke respekterer afgørelser fra EU’s øverste retsinstans. Samtidig skal EU-systemet og de andre EU-lande gøre en stor indsats for at sikre, at de polske borgere, som for over 80 procents tilfælde er proeuropæiske og ønsker fortsat EU-medlemskab, ikke bliver stødt bort af en europæisk tilgang, som rammer dem eller virker uretfærdig.

Alt i alt er der lagt op til yderligere konfrontation mellem Bruxelles og Polen støttet af den ungarske leder Orban og måske Tjekkiet og Slovenien.