Behov for reorganisering af centraladministrationen

Politikere og embedsmænd skraber bunden i en ny troværdighedsundersøgelse. Danskerne har ikke meget tillid til journalister, politikere eller embedsmænd, og de tre faggrupper skraber bunden sammen med bilforhandlere og parkeringsvagter.

Det er desværre ingen nyhed, at embedsmændenes troværdighed halter – over halvdelen af danskerne har ikke tillid til embedsmænd. En meningsmåling fra Norstat, viser at hele 56 procent af de adspurgte, har begrænset tillid til embedsmænd i de danske ministerier. 37 procent udtrykker tillid, mens resten er i tvivl.

Andre analyser bekræfter Norstats måling. I en meningsmåling, som AB Analyse har udført for magasinet Kommunen, svarer 67,4 procent af danskerne, at de enten har ret lille eller meget lille tillid til embedsmænd i ministerier og styrelser, mens det gælder for 65,6 af danskerne, når de bliver spurgt til embedsmænd i kommuner og regioner.

Sager

Manglen på tillid er ikke overraskende. Embedsmænd har indtaget meget lidt flatterende hovedroller i en række skandalesager som Jægerbogssagen, Christiania-sagen og Skattesagen. Derfor er det ikke så mærkeligt, at der i de senere år har været en ret intens offentlig debat om forholdet mellem politikere og embedsmænd. En række sager, hvor embedsmænd tilsyneladende ikke levede op til deres forpligtelser over for den til enhver tid siddende regering og Folketinget, har detaljeret været beskrevet i pressen. Der har desuden været en række uheldige sager fra den kommunale verden. Samtidig med alle disse sager har der været stigende opmærksomhed med topembedsmænds lønninger og frynsegoder – det der er kaldt ”lønfesten på chefgangen”!

Sagerne og debatten sætter ikke mindst topembedsmændene i en særdeles sårbar situation – regering, Folketing og offentligheden er parat til at pille ved velerhvervede rettigheder og privilegier. Mange embedsmænd – i kommuner, regioner og stat – har ikke indvendinger mod, at ”sager” får konsekvenser for de implicerede topembedsmænd. Det typiske DJØF-medlem har over for familien og vennerne ikke særlig stor lyst til at skulle stå på mål for embedsmænd i lønramme 40 og derover, der bistår ubetænksomme ministre med at fylde Folketinget, Ombudsmanden og offentligheden med løgn og latin.

Pia Gjellerup

Den tidligere DJØF-medarbejder Pia Gjellerup blev først sendt i byen. Socialdemokraten Gjellerup er leder for noget så eksotisk som Center for Offentlig Innovation, og hun belærte de valgte politikere om, at de nu måtte samle sig om en grundlæggende forandring af udviklingen af arbejdet i offentligheden og i Folketinget, så der kunne komme mere fokus på det politiske indhold og den holdningsmæssige debat – og mindre på enkeltsager, politisk sagsbehandling og personjagt.

Hendes andet innovative forslag var, at vi ”i mangel af velbelyste og grundigt gennemtænkte forslag, som vi bare kan tage ned fra hylden – giver os tid til at skabe og belyse sådanne forslag. Lad os finde fuldblodshestene i flokken af det, der nu blot fremtræder som kæpheste”. Der skulle med andre ord nedsættes endnu en Kommission, der skal ”bruge mange og saglige kræfter og den fornødne tid på at undersøge forslag med hver deres sæt af fortrin og ulemper”.

Bo Smith-udvalget

Embedsmændenes eget fagforbund DJØF nedsatte i 2014 Bo Smith-udvalget, som fik til opgave at undersøge forholdene i embedsværket.

Formanden var den tidligere departementschef Bo Smith, der under sin ansættelse i Københavns kommune påførte skatteborgerne et tab på 200 mio. kroner i forbindelse med Hafnia Holdings konkurs.

Man kan spørge hvorfor, der absolut skulle nedsættes nye udvalg – hvorfor ikke bare følge anbefalingerne fra de tidligere nedsatte Kommissioner? Hvorfor ikke igen respektere hensynene til lovlighed, faglighed, sandhedspligt og partipolitisk neutralitet?

Syv centrale pligter

Det lyder som noget af den japanske filminstruktør Akira Kurosawa, men drejer sig om noget så elementært som god forvaltningskultur. I de gode gamle dage havde vi Danmarks Forvaltningshøjskole (DFH). Det var en dansk uddannelsesinstitution, der primært havde til formål at tilbyde videre- og efteruddannelse til ledere og administrative medarbejder i stat, amt og kommune. DFH blev oprettet i 1963 som en del af Finansministeriet, og frem til årtusindskiftet gennemgik stort set alle nyansatte sekretærer og fuldmægtige basale kurser i forvaltningsrettens mysterier og kravene til en embedsmand. I 2001 overgik institutionen til Undervisningsministeriet og hvad den siden er blevet til fortaber sig. Hvad der gik tabt var desværre den basale indføring i klassiske embedsmandsdyder. Dermed kom de unge fuldmægtige i centraladministrationen til at mangle den nødvendige ballast mod de senere års hærgende budgetbisser m.fl. i forvaltninger, hvor alle traditionelle kulturer og værdier var ofret på fokuseringens alter.

At det var gået helt galt, havde en lille kreds af departementschefer, som styrer ministerierne på Slotsholmen, taget bestik af. De erkendte, at der var brug for en opstramning, og de ønskede at vise omverdenen, at de senere års pinagtige sager blev taget alvorligt. For et retssamfund er det ganske enkelt ødelæggende, hvis der i offentligheden opstår en snigende mistro til embedsmændenes arbejde.

Resultatet af deres overvejelser blev det nye kodeks, ”Kodex VII – Syv centrale pligter”, som i efteråret 2015 blev publiceret af Finansministeriet, distribueret til embedsmænd i centraladministrationen, og som i klar og koncentreret form fortæller, hvordan embedsmænd skal opføre sig.

Den basale pligt til at respektere lovlighed, sandhed, faglighed og partipolitisk neutralitet kender vi fra tidligere kommissioner.

Sandhedspligten har fået ny aktualitet efter den famøse sag om justitsministerens ”nødløgn” i Christiania-sagen. Nu står det tydeligt i kodekset, at embedsmænd skal leve op til sandhedspligten, og de må ikke videregive – eller medvirke til, at ministeren videregiver – oplysninger, som er urigtige eller vildledende.

Det indskærpes, at sandhedspligten ikke blot gælder i forhold til minister og medarbejdere internt i ministeriet, men også gælder over for Folketinget, andre myndigheder, organisationer, presse, borgere, virksomheder og offentligheden i al almindelighed.

Kodekset indeholder også temaer som ”udvikling og samarbejde”, ”ansvar og ledelse” og ”åbenhed om fejl”, hvor det sidste – åbenhed om fejl –  måske er det mest bemærkelsesværdige. For eksempel står der i kodeks: ”Det er ledelsens ansvar at sikre en kultur i ministeriet, hvor alle medarbejdere og chefer åbent kan gå til deres overordnede, hvis der er begået en fejl”.

Kunsten at rette bager for smed

Punktet er interessant. For i flere sager er det netop forsøgene på at dække over en fejl, som er endt med at blive skandalen. I kodekset bliver det derfor understreget, at embedsmænd, som opdager, at der i organisationen er sket “en ikke uvæsentlig fejl”, skal gå til chefen med problemet. Embedsmændene må ikke “kalkulere med sandsynligheden af, at en fejl ikke bliver opdaget”. De må heller ikke prøve at dække over fejl. Tværtimod skal de tage del i en kultur, “hvor man lærer af fejl, så alle bliver bedre til at undgå, at fejl gentager sig”.

Det bemærkelsesværdige er, at topchefernes råd tydeligvis er rettet til deres undergivne i systemet. Det er den fuldmægtig eller kontorchef, der har begået en fejl, der åbent skal gå til sin chef med problemet.

Statsministeriets departementschef Christian Kettel Thomsen sad for bordenden ved udarbejdelsen af de gode råd til embedsmænd, der ikke ønsker at havne i kommissionsundersøgelser og lignende alvorlige sager. Spørgsmålet er, om ikke Statsministeriets departementschef burde have overvejet sin egen og andre ledende departementschefers rolle. Det er desværre ikke så overraskende, at embedsværket er svækket. Når centrale embedsmænd i Statsministeriet, Finansministeriet og Økonomiministeriet hårdt presset af en ny regerings krav om hurtige resultater giver fanden i hensynene til personalepolitiske principper, lovlighed, faglighed, sandhedspligt og partipolitisk neutralitet og får lov at kræve fokusering og effektivisering af hele systemet, skal det gå galt. Når det rundt om på Slotsholmen erfares, at på allerhøjeste niveau helliger målet midlet, tager andre også ved lære – især i de ministerier og styrelser, hvor der ikke er et kvalificeret modspil fra erfarne ministre.

Bo Smith og ”Embedsmanden i det moderne folkestyre”

Få dage efter Finansministeriets 60 siders pamflet om embedsmændenes ”Syv centrale pligter” blev Bo Smith-udvalgets rapport ”Embedsmanden i det moderne folkestyre” offentliggjort den 21. september 2015.

Rapporten tilføjer ikke meget substantielt til ”Syv centrale pligter”. Over rapportens 378 sider prøver udvalget med en myriade af data og gengivelse af eksisterende fakta og forskning at overbevise læseren om, at der ikke er sket en stigning i antallet af skandalesager, og at systemet basalt set er intakt. Det gøres så elegant og besnærende, at det næsten lykkes.

”Vores undersøgelse viser, er, at embedsmændene faktisk er ganske gode til at navigere i spændet mellem det politiske på den ene side og embedsmandsdyderne på den anden side”, siger Bo Smith ifølge Berlingske Tidende. Der er dermed overhovedet ikke! – slet ikke, aldrig! – behov for at overveje modeller med politisk udpegede statssekretærer, viceministre m.v., der anvendes i de fleste andre lande.

Allerede ved rapportens offentliggørelsen kunne enhver med ledelseserfaring fra centraladministrationen se, at rapporten end ikke er i nærheden af en lødig analyse af, hvad det er for mekanismer, der skaber et sundt demokratisk miljø uden idelige skandalesager, og dermed bidrog rapporten heller ikke til afklaring af, at vi måske ville være bedre stillet med et helt andet embedsmandssystem – måske politisk udpegede statssekretærer, som i de fleste andre lande. Men det var sikkert heller ikke meningen med øvelsen!

Gode anbefalinger, der ikke er nye

Ligesom i departementschefernes analyse nåede Bo Smith-udvalget også frem til, at der er brug for mere åbenhed i forvaltningen for at modgå befolkningens mistillid. Det er næppe ærligt ment – hovedparten af departementscheferne og medlemmerne af Bo Smith-udvalget var stærke tilhængere af den famøse offentlighedslov, der netop afskærer offentligheden fra indsigt i centraladministrationens ”maskinrum”.

Udvalgets foreslog konkret, at der udarbejdes et nyt kodeks over regler og normer, som embedsmænd skal overholde, at dette kodeks forankres bredt politisk, at alle ministerier årligt evaluerer overholdelse af kodekset og at kodekset anvendes aktivt i stat, regioner og kommuner.

Disse anbefalinger tilførte intet nyt i forhold til Finansministeriets ”Syv centrale pligter”.

Nye anbefalinger, der ikke er gode

Bo Smith-udvalget foreslog desuden, at der skulle etableres nye tværgående enheder i ministerierne til at hjælpe ministeren med dag til dag-politiske udspil, og at den politiske beslutningsproces styrkes i toppen af ministeriet. Det er ikke overraskende, at centraladministrationens fremmeste fagforening, DJØF, foreslår en tilbygning til centraladministrationen med nye attraktive arbejdspladser til håbefulde politiserende scient.pol’er.  Men ville det ikke have været mere nærliggende at anbefale politisk udpegede statssekretærer til den rolle?

Til benefice især for jurist-sektionen i Djøf blev det foreslået, at oprette stillinger som retschefer (velsagtens i en højere lønramme?), der kan bistå med det juridiske arbejde i ministeriernes ledelse.

Bo Smith, der selv har smertelige erfaringer fra sagen om de fejlslagne investeringer af skatteborgernes penge i Hafnia, foreslog et nyt udvalg, der skulle se på nye hurtigere og mere skånsomme undersøgelsesformer af embedsmænd. Et andet udvalg skal samtidig undersøge hvordan embedsmænd bedre beskyttes. Beskyttes mod hvem? Borgerne?

Ministerierne skulle desuden pålægges at udarbejde en årlig faglig status og samtidig skulle de udvise mere åbenhed, og bla. foranstalte offentlige høringer ved større reformer. Ministerierne skulle også indføre pressebriefings og udarbejde retningslinjer for god pressehåndtering ligesom pressehåndtering skulle indgå i oplæringen af embedsmænd.

Ny kritik og fortsat diskussion

Bo Smith-udvalgets rapport med konklusionerne om, at det danske system grundlæggende er sundt og godt, er efterfølgende blevet brugt af både politikere og forskere til at lægge den kritiske debat om embedsværket død.

I oktober 2017 har dagbladet Information detaljeret beskrevet, at 2 forskere i tidsskriftet Politica på grundlag af en gennemgang af materialet bag Bo Smith-udvalgets rapport har påpeget store problemer med undersøgelsesmetoden. Der er reelt tale om konklusioner uden belæg, forbehold, der forsvinder, og undersøgelser med så store metodiske problemer, at man reelt ikke kan bruge dem til noget.

Selvom Bo Smith afviser kritikken, må det stærkt betvivles, at diskussionen om embedsmænd med Bo Smith-udvalget er stoppet.

Man må forvente, at Folketingets partier nu sætter sig på den dagsorden. Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav allerede den 26. februar 2015 en interessant beretning om ministres ansvar over for Folketinget. Denne beretning kunne være et udmærket afsæt for politiske overvejelser om reorganiseringen af den danske centraladministration.