Konflikten mellem Polen og EU om Rule of Law

Woody Allen skal have sagt: Når jeg hører for meget Wagner, kan jeg til sidst ikke beherske mig, men får en ubetvingelig trang til at invadere Polen!

Michael Kuttner, der har været korrespondent i Budapest, Washington og Berlin, gør i Kristeligt Dagblad den 28. oktober 2021 opmærksom på, at Polen er et demokrati, der gerne selv vil bestemme, hvem der skal stå i spidsen for landet.

Historien

Den luksus havde man ikke i en stor del af det 20. århundrede. Fascister, nazister og kommunister afløste hinanden; mennesker blev myrdet, grænser flyttet. I mere end 100 år, frem til 1918, eksisterede Polen end ikke, fordi det var delt mellem Rusland, Preussen og Østrig. Warszawa blev et storhertugdømme under Napoleon. Polakker har altså, også historisk betinget, ganske fintfølende sensorer, når andre vil blande sig i deres indre anliggender.

Den baggrund er vigtig, når den verserende kontrovers mellem Polen og EU skal vurderes.

Allerede i 2017 indledte EU en såkaldt paragraf syv-sag om traktatbrud mod Polen. Årsagen var polske retsreformer, som ifølge EU-Domstolen underminerer retsstaten og magtens tredeling ved at give regeringen politisk kontrol over domstolene.

Den aktuelle og konkrete kontrovers drejer sig især om en dom fra EU-domstolen fra den 2. marts 2021. Dommen fastslog, at europæisk ret kan tvinge medlemsstater til at ignorere enkelte forskrifter i national ret, hvis de er i strid med europæisk ret – det gælder også forfatningsretlige spørgsmål.

I Polens tilfælde medførte EU-dommen også, at den måde, den polske Forfatningsdomstol er blevet sammensat på – udpeget af PiS-regeringen – ikke er legitim. EU-domstolen ville dermed indirekte få mulighed for at tvinge den polske regering til at droppe sin yderst omstridte justitsreform, og herunder en ny disciplinærinstans, som ifølge EU-myndighederne kan lægge politisk pres på dommerne i landets retsinstanser.

Senest har Polen og EU været uenige om deres respektive syn på homoseksuelles rettigheder. I juli indledte EU’s advokater en sag mod Polen, efter at nogle af landets regioner og kommuner erklærede sig “LGBT-ideologifrie zoner”.‎

PiS-regeringen protesterede

PiS-premierminister Mateusz Morawiecki bad Forfatningsdomstolen i Polen om at vurdere EU-dommen.

Torsdag den 7. oktober 2021 blev Forfatningsdomstolens opfattelse offentliggjort. Med en 12-til-2 afstemning, vurderede den polske forfatningsdomstol at EU har overskredet sin kompetence og derfor ikke kunne tilsidesætte love i de enkelte medlemslande.

Præsidenten for Forfatningsdomstolen, Julia Przyłebska, sagde efter afgørelsen: ”EU-institutionerne handler uden for rammerne af de beføjelser, som Polen har tildelt dem ved tiltrædelsen af traktaten”.

Regeringschefen Jarosław Kaczyński, sagde umiddelbart efter afgørelsen: ”Den højeste lov i Polen er forfatningen, som EU’s retsakter naturligvis også er underlagt”.

Polen har dermed på bestemte områder afvist EU-traktatens forrang over for polsk grundlov og EU-rettens forrang overfor polske love.

De videregående konsekvenser kan være, at der er opstået tvivl om Polens opbakning til artikel 1 og artikel 19 i EU-traktaten. Artikel 1 drejer sig om, hvorvidt EU-landene altid skal gå efter at blive knyttet tættere i en proces “hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk”, og artikel 19, hvor det fastslås, at det er EU-Domstolen, der træffer afgørelse i henhold til traktaterne, fortolker EU-retten, afgør gyldigheden af retsakter vedtaget af EU-institutionerne og sikrer, at traktaten respekteres i hele EU.

Støtte fra Ungarn m.fl.

Lørdag den 9. oktober 2021 i Budapest underskrev premierminister Viktor Orban en regeringsresolution, der støtter beslutningen fra Polens forfatningsdomstol “om national rets forrang”.‎

At Ungarn støtter Polen er ikke overraskende. Allerede da EU i sidste måned ville pålægge Polen en bøde fordi det kontroversielle disciplinærnævn havde truffet disciplinære foranstaltninger over for flere polske dommere, reagerede Viktor Orban hårdt.‎ ‎Den ungarske leder stemplede EU’s beslutning som “skandaløs, fuldstændig uacceptabel og tjenlig til at splitte EU’s enhed fra hinanden”.

Det må forventes, at også Tjekkiet, Slovakiet og Slovenien vil støtte Polen, hvis det kommer til et egentligt opgør.

‎Den polske regering

Det polske regeringsparti PiS (Lov og Retfærdighed – Prawo i Sprawiedliwość) er et nationalkonservativt, kristendemokratisk og højrepopulistisk politisk parti. Partiet blev ved valget i oktober 2019 med 198 pladser i Sejmen og 48 pladser i Senatet det største politiske parti i det polske parlament. Polens premierminister Mateusz Morawiecki har siden marts 2016 været medlem af partiet.

Partiet blev stiftet i 2001 af tvillingerne Lech og Jarosław Kaczyński, og Jarosław Kaczyńskis er fortsat den suveræne leder af PiS.

Ved præsidentvalget i juli 2020 blev den socialkonservative Andrzej Duda, der bakkes op af regeringspartiet PiS, genvalgt med 51,2 procent af stemmerne mod den liberale Warszawa-borgmester Rafal Trzaskowskis 48,8 procent.

Den tyske forfatningsdomstol og ECB

PiS har gentagne gange henvist til, at konflikten mellem national og europæisk lovgivning ikke er enestående. Den tyske forfatningsdomstol har således kritiseret Den Europæiske Centralbank, ECB, for at overskride sit mandat ved at optage lån til den genopretningsfond, som skal hjælpe medlemslandene med at komme på ret køl efter Coronapandemien.

Tysklands forfatningsdomstol afsagde sidste forår en dom, der ligesom den polske dom udfordrer EU-systemets selvbillede. Domstolen afgjorde, at Den Europæiske Centralbank med sine opkøb af medlemslandes obligationer efter finanskrisen uberettiget havde bevæget sig ind på finanspolitikkens område. Forfatningsdomstolen gav Centralbanken tre måneder til at retfærdiggøre beslutningen og foretage den proportionalitetsvurdering, den havde undladt i første omgang. Tysklands forfatningsdomstol underkendte dermed direkte EU-Domstolens kendelse, der havde godkendt opkøbet.

Polen har en pointe, når den hævder at den tyske forfatningsdomstol ligesom den polske forfatningsdomstol ikke accepterer EU-rettens absolutte og ubetingede forrang.

I Tyskland bemærkede den tidligere tyske justitsminister Katarina Barley, at: “You can’t compare it [the German case] to the Polish tribunal’s verdict. German judges in their ruling underlined the primacy of EU law over national law several times. Their verdict specifically concerned regulation of the European Central Bank”.

Den polske sag vedrører imidlertid mere end et konkret spørgsmål om EU’s kompetence, som selvklart kan diskuteres juridisk. Den polske Forfatningsdomstols afgørelse går videre, og afviser helt generelt EU-lovgivningens forrang. De polske forfatningsdommere har således anfægtet både EU-traktatens paragraf 1, som siger, at tiltrædelsen af traktaten indebærer, at visse kompetencer overdrages til EU, og paragraf 19, der præciserer EU-Domstolens beføjelser. Dermed er det hele EU’s overnationale karakter, der anfægtes.

Danmark har også udfordret EU-rettens forrang

At en national domstol må kontrollere om EU-institutioner overskrider sine beføjelser burde ikke i Danmark komme som en overraskelse. Efter dansk forfatningsret ligger det ganske klart, at EU ikke med bindende virkning for danske myndigheder og institutioner kan lovgive på en måde, der ville være i strid med den danske grundlov.

EU kan heller ikke tiltage sig kompetence, der ikke er overladt til EU via tiltrædelsesloven af 1972 (som senere er ændret flere gange).

EU-rettens forrang for national lovgivning beror på mindst 2 forhold: 1) Har den pågældende EU-institution kompetence til at udstede retsakten, og 2) EU-retsakten bygger på en anvendelse af Traktaten, der ligger inden for det pågældende medlemslands suverænitetsafgivelse.

Maastricht-sagen

Højesteret i Danmark har således i forbindelse med den såkaldte grundlovssag eller Maastricht-sag fra 1990erne fastslået, at danske domstole ikke kan fratages retten til at prøve loves grundlovsmæssighed, og at domstolene dermed ikke kan fratages adgangen til at prøve spørgsmål om, hvorvidt en EF-retsakt overskrider grænserne for den ved tiltrædelsesloven foretagne suverænitetsafgivelse:

”Højesteret finder imidlertid, at det følger af bestemthedskravet i grundlovens § 20, stk. 1, sammenholdt med danske domstoles adgang til at prøve loves grundlovsmæssighed, at domstolene ikke kan fratages adgangen til at prøve spørgsmål om, hvorvidt en EF-retsakt overskrider grænserne for den ved tiltrædelsesloven foretagne suverænitetsafgivelse. Danske domstole må derfor anse en EF-retsakt for uanvendelig i Danmark, hvis der skulle opstå den ekstraordinære situation, at det med den fornødne sikkerhed kan fastslås, at en EF-retsakt, der er opretholdt af EF-domstolen, bygger på en anvendelse af Traktaten, der ligger uden for suverænitetsafgivelsen ifølge tiltrædelsesloven. Tilsvarende gælder med hensyn til fællesskabsretlige regler og retsprincipper, som beror på EF-domstolens praksis.”

Spørgsmålet var om tiltrædelse af Maastricht-traktaten ville forudsætte en grundlovsændring. Dette blev afvist af regeringen, idet man fandt fornøden hjemmel i grundlovens paragraf 20 om suverænitetsafgivelse i begrænset omfang. Dette tiltrådte Højesteret, men Højesteret gjorde det samtidig klart, at det hermed også – ud fra et juridisk set ganske logisk ræsonnement – er givet, at grundloven står over EU-lovgivning.

Danske domstole må derfor anse en EF-retsakt for uanvendelig i Danmark, hvis der skulle opstå den situation, at det med den fornødne sikkerhed kan fastslås, at en EF-retsakt, der er opretholdt af EF-domstolen, bygger på en anvendelse af Traktaten, der ligger uden for suverænitetsafgivelsen ifølge tiltrædelsesloven. Tilsvarende gælder med hensyn til fællesskabsretlige regler og retsprincipper, som beror på EF-domstolens praksis.

Ajos-sagen

Højesterets holdning kom også på bordet i en sag fra 2016, hvor en afgørelse fra EU-Domstolen blev underkendt.

Det skete i den såkaldte Ajos-sag, hvor Vejle-virksomheden Ajos fyrede en medarbejder. Eftersom han var 60 år, kunne han få sin arbejdsgiverpension. Og så, mente Ajos, kunne man slippe for at betale fratrædelsesgodtgørelsen på tre måneders løn.

Men eftersom medarbejderen fik job et andet sted og altså blev på arbejdsmarkedet, fik han ikke pensionen. Derfor krævede han i stedet godtgørelsen.

Set fra EU-Domstolen var der tale om aldersdiskrimination, og derfor sagde den, at Ajos skulle betale den ansatte. Men det blev underkendt af Højesteret.

En dansk særregel tillod virksomheden at undlade at betale godtgørelsen. Højesteret valgte at fastholde, at den manglende betaling var i orden, og gik dermed imod EU-Domstolens vurdering.

Højesteret sagde dermed meget klart, at på det her specifikke og arbejdsretlige område gjaldt EU’s grundlæggende princip om forrang ikke i Danmark mellem en arbejdstager og en arbejdsgiver.

EU-ret/dansk ret

Forholdet mellem EU-retten og dansk ret reguleres af tiltrædelsesloven af 1972 med senere ændringer og selvom der som udgangspunkt gælder et princip om EU-rettens forrang, er denne forrang statsretligt set en følge af tiltrædelsesloven og ikke af EU-retten.

Generelt formuleret er den danske forståelse således, at EU-retten har forrang, hvis vi har afgivet suverænitet til EU efter Grundlovens paragraf 20. Hvis det ikke er tilfældet, har EU-retten ikke forrang.

EU-Kommissionens reaktion overfor Polen

EU-Kommissionen kom med sin reaktion kort efter afgørelsen – og her slog man fast, at EU-lov står over polsk national lovgivning: ”Kommissionen vil ikke tøve med at gøre brug af sine beføjelser i henhold til traktaterne for at sikre en ensartet anvendelse og integritet af EU-retten. Den Europæiske Union er et værdifællesskab og et retsfællesskab, som skal opretholdes i alle medlemsstater. Europæernes rettigheder i henhold til traktaterne skal beskyttes, uanset hvor de bor i EU”.

EU-kommissionsformand, Ursula von der Leyen, supplerede ved at sige, at: ”Jeg er dybt bekymret over gårsdagens afgørelse fra den polske forfatningsdomstol. Jeg har pålagt kommissionens tjenester at analysere den grundigt og hurtigt. På dette grundlag vil vi træffe beslutning om de næste skridt”.

Kan koste Polen milliarder i EU-støtte

Ministerrådet har foreløbig skudt sagen til hjørne i afventen af EU-Domstolens afgørelse af den tvivl, der er rejst om den såkaldte retsstatsmekanismes forenelighed med EU-retten.

I første omgang er det ellers støtten fra EU’s corona-genopretningsfond, der er i fare. De cirka 36 milliarder euro, som polakkerne efter planen står til at modtage i overførsler fra den europæiske genopretningsfond, havde regeringen i Warszawa ellers havde tænkt at dele ud til polakkerne over de kommende år frem mod det næste parlamentsvalg i 2023.

I EU-Kommissionens værktøjskasse er også de nye retsstatsprovisioner, som blev vedtaget som en del af aftalen om EU’s budget frem mod 2027, som kan benyttes til at gå i clinch med PiS. Hertil kan de enorme EU-midler, som Polen modtager gennem EU’s strukturfonde også komme i spil.

”Hvis der ikke er den grundlæggende respekt for de fælles regler om europæiske rettigheder og frihedsrettigheder, kan der ikke være nogen støtteplan for Polen, det er klart”. lød det truende fra den franske europaminister om genopretningsfonden.

Hvad nu?

EU-systemet og de andre EU-lande står o ver for en delikat balancegang. Der skal gøres en stor indsats for at sikre, at de polske borgere, som for over 80 procents tilfælde er proeuropæiske og ønsker fortsat EU-medlemskab, ikke bliver stødt bort af en europæisk tilgang, som rammer dem eller virker uretfærdig.

Det Konservative Folkepartis holdning

Partiet er med en EU-forbeholden formand og en gammel EU-modstander som generalsekretær normalt ganske ulden i udenrigspolitiske tilkendegivelser. Der findes dog undtagelser: EU-ordføreren Katarina Ammitzbøll er nu blandt de ihærdige agitatorer for ophævelse af forsvarsforbeholdet, og medlem af Europaparlamentet, Pernille Weiss, er indstillet på at blande sig i national polsk politik og støtte den polske opposition, så den kan vinde næste valg.

Det var mildest talt forbløffende at se et konservativt, dansk medlem af Europa-Parlamentet, Pernille Weiss, optræde i Deadline på DR 2 den 22. oktober 2021. Udsendelsens overskrift var ”Skal Polen smides ud af EU?”.

Weiss blev spurgt, hvordan man i parlamentet bør agere over for Polen.

”Det, vi skal have fokus på lige nu,” svarede hun, ”er, at vi skal støtte den polske opposition, sådan så at den kommer til at vinde valget.”

Hun blev mere direkte endnu:

”Vi skal have en ny regering i Polen, fordi 85 procent af polakkerne vil jo gerne være i EU, så det er regeringen, vi skal have væltet.”

Var man endnu i tvivl, hvordan hun åbenbart ser sin og andre ikke-polske politikeres opgave, kom hun med yderligere stramninger. Der skal, sagde hun, ”fokus på at presse Polens regering i defensiven, sådan så vi kan få oppositionen frem – så har vi gjort det godt”.

Det gælder om, erklærede hun, at få ”skubbet den regering væk fra magten, så det er de rigtige, der kan komme til magten i Polen”.

Michael Kuttner bemærker, at Pernille Weiss, hendes Konservative Folkeparti og vel alle andre partier nok ville have sig frabedt, at udlændinge fortæller danskere, hvem de skal stemme eller ikke stemme på.

Premierminister Mateusz Morawiecki har netop i et interview med Financial Times beskyldt andre EU-lande for at ville ”indlede Tredje Verdenskrig” ved at kræve, at Polen efterlever almindelige retsprincipper. Nu kan han pege på folk som Weiss, hvis han vil vise, at udlandet vil bestemme over nationen.

Pernille Weiss optrådte i øvrigt sammen med en kollega fra SF, der ikke protesterede. Tværtimod erklærede hun sig enig i ”Pernilles analyse”, som hun sagde.