Folketinget, partierne og EU-politikken

In June, Denmark held its general election, and besides the dominant economic and migration issues, European policy played a substantial role in the run-up to the vote. The Danish policy toward the EU is based upon four reservations concerning the 1993 Maastricht Treaty: the monetary union, justice and domestic policy, security and union citizenship and the EU skepticism is widespread in Denmark. The reservations against domestic and justice policies will prevent Denmark from being involved in Europol. Consequently, a majority of five parliamentary parties agreed to hold a referendum about the abolishment of this reservation. The plan is on December 3 to have a general referendum on an “opt-in” model similar to the British and Irish example, where certain legislative acts could be voted in or out. All clauses about asylum and immigration policies are supposed to remain a national prerogative.

Folketinget, partierne og EU-politikken

Hvorfor har den danske debat om EU ofte en negativ vinkel. Hvorfor er mange medlemmer af tidligere EU-positive borgerlige partier i dag skeptiske over for EU? Der foregår mange ting i EU Parlamentet, Ministerrådet og Kommissionen, som man kan være politisk uenig i. Men der foregår også meget i EU, hvor det er bedre, at landene agerer i fællesskab frem for hver for sig. Udenrigspolitikken f.eks. Mon ikke det er bedre, at EU står samlet over for f.eks. situationen i Syrien og Iraq? Eller situationen i Ukraine, hvor EU over for Putin kan tale med én stemme – frem for at Putin kan spille de 28 medlemsstater ud mod hinanden? Noget andet er så, at vi så også må acceptere den linje, som alle landene kan tilslutte sig. Når Kina dumper prisen for at fremme afsætningen af sine egne produkter, er det mon så ikke bedre og mere effektfuldt, at EU i fællesskab reagerer og griber ind med straftold frem for at landene skal håndtere Kina hver for sig? Når EU laver fælles standarder for pumper, maskiner, biler, støvsugere og mange andre produkter, mon det så ikke er til gavn for danske eksportvirksomheder, der ikke behøver at forholde sig til 28 forskellige standarder? Og mon ikke det er rigtig vigtigt for Danmark, at fælles EU-mål på klima og energiområdet i princippet sikrer lige konkurrenceforhold. Problemet har ikke været EU, men at partier i Danmark har presset på for, at Danmark skulle gå videre end EU.

Fælles politikker

Når også franske og polske landmænd er omfattet af den fælles landbrugspolitik, gavner det alt andet lige danske landmænds konkurrenceevne. Alternativet ville være national landbrugsstøtte, hvor den danske statskasse ikke altid ville kunne konkurrere med f.eks. Tyskland. Eller at danske landmænd ville blive miljøreguleret gennem national lovgivning, mens konkurrenterne i Syd- og Østeuropa ville være underlagt mindre restriktive regler. I den økonomiske politik har vi i EU tilsluttet os regler, der til en vis grad harmoniserer landenes finanspolitikker. Vi har forpligtet os til at begrænse budgetunderskuddene til 3 pct. af BNP. Vi har også forpligtet til at undlade at finansiere aktiviteterne ved uhæmmet gældsætning. Den offentlige gæld skal holdes under 60 pct. af BNP. Desværre har en række af også store EU-lande ikke hidtil været parate til helt og fuldt at efterleve reglerne, men de kommer før eller siden til at betale prisen. I pengepolitikken og i valutapolitikken har 18 EU-lande valgt at agere i fællesskab inden for Euro-samarbejdet. Danmark står uden for, men vi må på godt og ondt leve med Euro-landenes beslutninger. Den Europæiske Centralbank, ECB, har taget den store bazooka frem og poster gigantiske summer af Euro ud i systemerne. Resultatet er ikke udeblevet – kursen på Euro falder i forhold til dollar og renteniveauet er ligeledes i bund. Alle, der har mulighed for det, prøver naturligvis at sikre deres værdier, og det betyder at der er en tendens til at forlade Euro til fordel for især dollar og pund, men også til fordel for schweizerfranc, svenske kroner og danske kroner. Hvis Nationalbanken lod den danske krone stige, ville det betyde svækket konkurrenceevne for danske virksomheder, lavere eksport, højere import og lavere vækst og stigende ledighed. Nationalbanken har derfor ikke noget valg. Fastkurspolitikken må for enhver pris fastholdes, men det er selvfølgelig ikke gratis. Der har været en tendens til at mene, at det, at Danmark står uden for Euroen, er omkostningsfrit. Tværtimod har det kun været forbundet med fordele. Trods den nøgterne rådgivning fra Nationalbanken har Folketinget og de politiske partier vægret sig ved at forholde sig til det kontroversielle spørgsmål.

Den formelle beslutningsprocedure i Danmark og EU

Kritikken af EU går dels på den faktisk vedtagne EU-politik, men også på områder, hvor EU tilsyneladende ikke formår at vedtage relevante fælles regler. Endelig er en væsentlig del af EU-kritikken i Danmark rettet mod den nationale implementering af EU-regler. Der kan derfor være behov for nærmere at se på, hvordan Danmarks holdning til EU-sager fastlægges i det, der kaldes den danske EU-beslutningsprocedure. Den danske EU-beslutningsprocedure har fire led: 1. Specialudvalgene Specialudvalgene er embedsmandsudvalg opdelt på sagsområder i EU (f.eks. specialudvalget for sundhedsspørgsmål). Det fagministerium, som har ansvaret for det pågældende sagsområde, varetager formandskabet i specialudvalget. Antallet af medlemmer fra andre ministerier eller styrelser varierer. Udenrigsministeriet er repræsenteret i alle specialudvalg. Der indkaldes i princippet til møde i specialudvalget, når behandlingen af et forslag påbegyndes i en af Rådets arbejdsgrupper. Specialudvalget identificerer forslagets indhold og rækkevidde og udarbejder foreløbige danske synspunkter. Problemet er, at en række ressortministerier ikke er særlig interesseret i indblanding fra andre ministerier, og specialudvalgene indkaldes derfor ikke ofte nok. Bortset fra Finansministeriets traditionelle interesse for de økonomiske konsekvenser, har der hidtil har slet ikke fra andre end fagministeriet været fokus på den praktiske og administrative implementering i Danmark. 2. EU-udvalget EU-udvalget består af embedsmænd, der i de forskellige fagministerier på typisk afdelingschef-niveau har ansvaret for koordinationen af EU-sager. Udenrigsministeriet har formandskabet. Behandlingen af sager i EU-udvalget sker normalt på grundlag af parallelle forhandlinger på ambassadørniveau i Bruxelles. Hovedparten af de sager, som drøftes i EU-udvalget, er sager, der kommer op i forbindelse med et rådsmøde i den efterfølgende uge. Sagerne er derfor i de fleste tilfælde så modne, at det reelt er for sent at gøre indsigelser. 3. Regeringens Udenrigspolitiske Udvalg Regeringens Udenrigspolitiske Udvalg er det tredje led i EU-beslutningsproceduren. I udvalget sidder ministre. Det er principielt her regeringens Europapolitik fastlægges, men i de fleste tilfælde er der tale om en ren formel orienteringsprocedure. 4. Folketingets Europaudvalg Folketingets Europaudvalg er sidste led i den danske EU-beslutningsprocedure. Forud for forhandlinger i Rådet redegør den sagsansvarlige minister i Europaudvalget for de sager, der ventes drøftet på rådsmødet. Redegørelsen omfatter en gennemgang af den danske forhandlingsposition. Såfremt der ikke konstateres et flertal mod ministerens oplæg, udgør dette rettesnoren under forhandlingerne i Bruxelles.

EU-beslutningsproceduren i Bruxelles

Parallelt med behandlingen af sager i den danske EU-beslutningsprocedure forhandles sagerne i Bruxelles. Det er typisk EU-repræsentationens medarbejdere og embedsmænd fra fagministerierne, der forhandler på Danmarks vegne i EU på embedsmandsniveau. Forhandlingerne sker som regel på basis af “instruktion” fra København. Beslutningsproceduren har følgende led: 1. Rådets arbejdsgrupper Rådets arbejdsgrupper er det første led i beslutningsproceduren. Her indledes de tekniske forhandlinger om sagerne. I Rådets arbejdsgrupper er alle medlemslande og Kommissionen repræsenteret. Mødeledelsen varetages på skift af medlemslandene afhængigt af, hvem der har formandskabet i EU. Når en sag er færdigbehandlet i en arbejdsgruppe, eller hvis det ikke er muligt at nå videre i forhandlingerne, sendes sagen videre til Coreper. 2. Coreper I Coreper sidder medlemslandenes ambassadører (og en repræsentant for Kommissionen). Det er Corepers opgave at forberede samlingerne i Rådet og drøfte sager, som der ikke kunne opnås enighed om i Rådets arbejdsgrupper. Coreper fungerer således som bro mellem embedsmænd og ministrene. Mødeledelsen varetages på skift af medlemslandene afhængigt af, hvem der har formandskabet i EU. 3. Rådet Når Rådet samles, er alle medlemslandes ministre og Kommissionen repræsenteret. Rådet træffer beslutninger på baggrund af de forudgående forhandlinger i Rådets arbejdsgrupper og Coreper. Mødeledelsen varetages af den minister, hvis medlemsland har formandskabet i EU på det pågældende tidspunkt. 4. Europa-Parlamentet I mange sager er Europa-Parlamentet medlovgiver. I sådanne tilfælde skal både Rådet og Europa-Parlamentet sige ja, før en sag er vedtaget. I andre tilfælde skal Rådet rådføre sig med Europa-Parlamentet, før Rådet afgør sagen. 5. Det Europæiske Råd (DER) Ud over de almindelige rådsmøder mødes stats- og regeringscheferne fra medlemslandene i det Europæiske Råd. Disse møder har ikke nogen formel forbindelse til den øvrige beslutningsproces i EU og medlemslandene. På det Europæiske Råd drøftes overordnede emner og mere generelle politiske spørgsmål med henblik på at udstikke retningslinjer for EU’s og medlemslandenes arbejde fremover.

Hvad er problemet?

Når holdningen til EU er kritisk, må Folketinget og Europaudvalget bære deres del af ansvaret. Folketingets Europaudvalg har ikke formået at gøre sig til det centrale forum, hvor de store EU-spørgsmål debatteres og finder sin løsning. Europaudvalget begrænser sig til at give danske ministre mandat forud for rådsmøder. Hver uge tager danske ministre til Bruxelles for at træffe beslutninger i EU’s Ministerråd. Før en minister tager af sted for at træffe beslutninger af større rækkevidde, har ministeren været i Folketingets Europaudvalg for at forelægge et såkaldt forhandlingsoplæg. Her forelægger ministeren sine sager og forsikrer sig om, at der er opbakning til ministerens forhandlingslinje – eller i hvert fald ikke et flertal mod i Folketinget. I Europaudvalget repræsenterer hvert partis ordfører det antal mandater, som partiet har i Folketinget. På den måde udtrykker udvalgets holdning til ministerens forhandlingsoplæg også hele Folketingets holdning. Når forhandlingsoplægget er godkendt, siger man, at ministeren har fået sit mandat.

Europaudvalgets begrænsede kapacitet

Problemet er, at EU-politikken efterhånden rækker ind over så mange politikområder, at man umuligt kan dykke ned i substansen, når hver politiker sidder med så bredt et område. Der er brug for, at der kommer flere indover, og der er fremfor alt brug for politisk opmærksomhed på sagerne på et langt tidligere tidspunkt. Når sagen er klar til beslutning i Ministerrådet er toget for længst kørt, og den kloge kommissær har for længst sammen med formandsskabet sikret sig, at der mindst er et kvalificeret flertal for forslaget. EU-lovgivning indføres i dansk lov gennem forordninger, som har direkte virkning i Danmark, gennem domme fra EU-Domstolen, som også har direkte retsvirkning på dansk grund, og så gennem direktiver. De sidste skal regering og Folketinget stå for implementeringen af. I mange EU-direktiver er der tale om minimumsregler og plads til ikke ubetydelige nationale særpræg og fortolkninger. Et flertal af partierne i Folketingets Europa­udvalg mener, at det i større omfang bør være politikerne og ikke embedsmænd, der foretager disse fortolkninger. Og en bestemt fortolkning af et direktiv kan både falde ud som en fordel eller en ulempe for danskerne. Så i takt med, at EU breder sig ind over områder som miljø, trafik, økonomi, arbejdsmarkeds-, erhvervs- og skattepolitik, så underkastes en stadigt mindre del den politiske behandling, som foregår i Folketinget. Bekendtgørelser og cirkulærer udstedes i en lind strøm af ministerierne under en ressortministers ansvar og med hjemmel – nogen gange tvivlsom hjemmel – i en bredt formuleret bemyndigelseslov. Mens love i Folketinget skal igennem tre behandlinger i Folketinget, debatter i Folketingets stående udvalg, hvor der skal skrives en betænkning og tages hensyn til høringssvar. Det er altså en helt anden og langt mere grundig proces, end den normale implementering af EU-regler med bekendtgørelser og cirkulærer. Folketinget har ikke tradition for dyb involvering i de bemyndigelseslove, som er hjemlen for implementeringen af de fleste EU-direktiver. Det har været regeringens mulighed for at bestemme, hvordan tingene skal være, og embedsmændene har fået en hurtigere og mere effektiv implementering. Den danske model omkring det mandat, som ministeren skal have, før han eller hun skal ned til Bruxelles og forhandle, har en ganske robust parlamentarisk kontrol, men i den efterfølgende proces har Folketinget ikke involveret sig. Det paradoksale er, at det ikke mindst er i forbindelse med implementeringen, at der kan være rigtig meget politik.

Ikke klare regler for implementering

Der eksisterer ikke klare retningslinjer for, hvornår et EU-direktiv skal indføres i Danmark via en særlig lov, og hvornår det er tilstrækkeligt med en bekendtgørelse med hjemmel i en tidligere vedtaget bred bemyndigelseslov. Justitsministeriets »Vejledning Om Lovkvalitet« anbefaler, at overordnede og principielle retningslinjer bør fastlægges af Folketinget. Samtidig fremhæves det, at hensynet til en hurtig og smidig implementering ofte tilsiger at reglerne fastsættes i bekendtgørelser og cirkulærer. Problemet er altså, at hverken regering eller Folketing har tilstrækkelig indsigt i implementeringen af EU-regler i Danmark. Fra Folketingets partier høres ofte kritik af de vilkår som man byder den parlamentariske kontrol. Det er imidlertid et problem, der i vidt omfang kan håndteres i Europaudvalget, såfremt et flertal ønsker at få forelagt flere sager og måske på et tidligere tidspunkt i beslutningsprocessen.

Regeringens forslag til forebyggelse af overimplementering

Regeringen og en række erhvervsorganisationer har været optaget af, at EU-regler synes at blive implementeret i Danmark på en urimelig byrdefuld måde. De foreslåede ændringer i beslutningsproceduren betyder, at der etableres et nyt, magtfuldt regeringsudvalg – Implementeringsudvalget – bestående af otte centrale ministre under erhvervsministerens formandskab. Udvalget skal allerede i de tidligste stadier overvåge ny EU-lovgivning, der kan tænkes at få væsentlige konsekvenser for dansk erhvervsliv. Formålet er hurtigt at kunne reagere politisk for at varetage dansk erhvervslivs interesser. Derudover skal alle ministerier for fremtiden forelægge det for udvalget, hvis de har tænkt sig at overimplementere et EU-direktiv, samt begrunde hvorfor. Udvalget skal som udgangspunkt mødes en gang om måneden, og får sit eget sekretariat i Erhvervs- og Vækstministeriet. Der skal løbende afrapporteres til statsministeren. Derudover oprettes et særligt, forberedende udvalg bestående af departementscheferne fra de 8 deltagende ministerier. Endelig vil regeringen oprette et såkaldt ”Implementeringsråd” bestående af repræsentanter for erhvervsliv, den finansielle sektor, lønmodtagere og forbrugere.