Udlændinge, barnebrude og konventioner – en politisk slagmark!

Udlændingeområdet – et forvaltningsområde med mange faldne. Nu har såkaldte barnebrude på asylcentrene ligefrem givet anledning til en undersøgelseskommission. Det startede i januar 2016, da det kom til offentlighedens kendskab, at der i asylcentrene er piger helt ned til 14 år med deres mange år ældre ægtemænd. Mange er gravide, flere har allerede et eller to børn. Oplysningerne udløste et ramaskrig, og udlændinge- og integrationsminister Inger Støjberg krævede dette uvæsen stoppet omgående, og ministeriet udsendte en instruks om, at alle asylansøgere under 18 år skulle adskilles fra deres ægtefæller eller samlevere:

”Det er fuldstændig uacceptabelt, at der i øjeblikket bor mindreårige i det danske asylsystem med en ægtefælle eller samlever, og jeg har bedt Udlændingestyrelsen om straks at sætte en stopper for det. Vi skal selvfølgelig sikre, at unge piger ikke bliver tvunget til at leve i et forhold med en voksen på asylcentrene.”

Instruksen var bemærkelsesværdig, fordi det faktisk under særlige omstændigheder altid har været – og er – muligt for danske statsborgere at indgå ægteskab, selvom parterne var under 18 år.

Ombudsmandens kritik

I marts 2017 fandt den daværende ombudsmand for Folketinget, Jørgen Steen Sørensen, det ulovligt, at Inger Støjberg året forinden havde givet Udlændingestyrelsen instruks til at tvangsadskille alle par på landets asylcentre. Ombudsmanden fandt, at det “efter udlændingeloven og almindelige forvaltningsretlige grundsætninger [ville] kræve en vurdering af den enkelte sags omstændigheder, før der kan træffes beslutning om, at en mindreårig asylansøger skal indkvarteres adskilt fra sin ægtefælle eller samlever”.

Ombudsmanden fandt også at det var et brud på Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. På den foranledning valgte Støjberg at nedlægge instruksen, men hun fastholdt sin kritik af, at mindreårige kunne bo sammen med ægtefæller. Hun udtalte, at hun ikke var blevet rådgivet omkring sin instruks lovbrud af sit embedsværk.

Den heftige kritik førte til, at der på Christiansborg ligefrem blev talt om en rigsretssag mod Inger Støjberg. Det endte imidlertid med, at der efter valget i 2019 var politisk flertal for at nedsætte en undersøgelseskommission. Instrukskommissionen blev nedsat den 22. januar 2020, og afhøringen af vidner begyndte torsdag den 14. maj 2020. Det forventes at kommissionen skal løbe i halvandet år.

Kommissionen har til opgave at undersøge, om den daværende udlændinge- og integrationsminister, Inger Støjberg, vidste, at det var en ulovlig instruks, da hun den 10. februar 2016 gav danske asylcentre instruks til at skille mindreårige asylansøgere fra deres ældre ægtefæller eller samlevende.

Undersøgelseskommissionen skal herudover undersøge og redegøre for, om Udlændinge- og Integrationsministeriet og Udlændingestyrelsen har givet korrekte og fyldestgørende oplysninger til Folketinget og Folketingets Ombudsmand.

Politisk betændt område

Sagen bekræfter igen – igen, at udlændingeområdet er et hjørne af dansk politik, hvor juridiske skandaler udspiller sig. Men før vi kommer til de konkrete og saftige sager, er det nødvendigt at runde EU og konventionerne. Selvom Støjberg-sagen hævdes at dreje sig om hævdvundne danske retsprincipper, er det grundlæggende spørgsmål stadig, om vi skal lade vores udlændingepolitik diktere af EU, FN’s Flygtningekonvention og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention?

Konventionerne og udlændingelovgivningen

Realiteten er jo, at forholdet til flygtninge i 2017 søges reguleret af konventioner, som er skrevet i begyndelsen af 1950’erne i lyset af erfaringer fra 2. verdenskrig. Det er klart, at konventionerne ikke forudser de problemer, vi har i dag, hvor vi har økonomiske flygtninge, der flygter fra deres land for at få en bedre tilværelse.

Konventionstankegangen var grundlæggende for den betænkning, der i 1979 om mere detaljerede retningslinjer for afgørelse af opholds-, arbejds- og udvisningssager, førte til det første udkast til den nye danske udlændingelov i 1982.

Loven blev som bekendt vedtaget af et bredt flertal i Folketinget i 1983, mens Poul Schlüter og Firkløverregeringen nok havde regeringsmagten, men – som mindretalsregering – afhængig af skiftende flertal.

Udlændingeloven fra 1983

Den konventionsbaserede udlændingelov fra 1983 er siden blevet modereret, men lovens vigtigste nyskabelse var en stærkt forbedret retsstilling for asylansøgere. For det første fik enhver udlænding, der ved grænsen søgte asyl i Danmark som første asylland, krav på at komme ind i landet. For det andet havde sådanne asylansøgere ubetinget retskrav på at opholde sig i Danmark, mens ansøgningen blev behandlet. For det tredje overgik behandlingen af asylansøgere fra fremmedpolitiets skøn til det nyoprettede Direktoratet for Udlændinge. For det fjerde kunne alle afgørelser i denne første instans indbringes for det ligeledes nyoprettede Flygtningenævn, og udvisningsafgørelser kunne i sidste instans behandles af domstolene. Sidst, men ikke mindst, fik udenlandske statsborgere med fast opholdstilladelse eller asylret i Danmark udvidede og lovfæstede muligheder for at få familiemedlemmer som ægtefælle, børn, forældre og eventuelt også andre slægtninge til landet.

Politisk kompromis

Når udlændingeloven blev så imødekommende overfor asylansøgere, skyldtes det navnlig en politisk handel mellem Firkløverregeringen og det ”alternative flertal” bestående af Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre, SF og VS.

Regeringen – justitsminister Erik Ninn-Hansen – insisterede på, at udlændingesager fortsat skulle behandles af Justitsministeriet og ikke af Indenrigsministeriet. Til gengæld fik oppositionen hele 88 af sine ændringsforslag til regeringens lovudkast igennem. Der var primært tale om forslag fra det lovforberedende udvalgs mindretalsindstilling, som byggede på konventionstankegangen og havde Folketingets Ombudsmand og Dansk Flygtningehjælps formand, Hans Gammeltoft-Hansen, som en af penneførerne.

Noget tyder på at justitsminister Ninn-Hansen – men for sent! – fortrød den politiske aftale og de mange retsgarantier til asylansøgere. Midt under Folketingets lovbehandling i april 1983 luftede Erik Ninn-Hansen i hvert fald offentligt sin betænkelighed ved den kommende lov. Til pressen udtalte han, at det danske velfærdssystem var et attraktivt mål for mennesker fra fattige lande, og at den nye lov derfor burde udformes så tilpas restriktivt, at Danmark med kun 5 mio. indbyggere også kunne bevares som en nationalstat i fremtiden. I modsat fald forudså justitsministeren, at hundredtusinder ville benytte sig af lejligheden til at komme ind i landet, hvilket kunne indebære risiko for „alvorlig raceuro”.

Tamilsagen

Tamilsagen førte til ikke kun til forhenværende justitsminister Erik Ninn Hansens og flere af hans embedsmænds fald, men at Schlüter-regeringen gik af i januar 1993. Sagen drejede sig om tilsidesættelse af retskravet om familiesammenføringer for tamilske flygtninge fra det borgerkrigshærgede Sri Lanka. Sagen fik den konservativt ledede regering til at gå af efter Mogens Hornslets Tamilrapport i januar 1993. 11. juni 1993 blev en rigsretssag imod daværende justitsminister Erik Ninn-Hansen indledt ved en folketingsbeslutning.

Sagen begyndte allerede i 1987, da mulighederne for at holde igen på antallet af familiesammenføringer for tamilske flygtninge blev diskuteret på et ministermøde. Et par måneder efter ministermødet præsenterede Ninn-Hansen en plan om bl.a. repatriering, som regeringens flygtningeudvalg var positiv over for. Denne plan blev dog aldrig realiseret. Men Ninn-Hansen gav umiddelbart efter mundtlig ordre til, at man indstillede behandlingen af sager om familiesammenføring med tamilske flygtninge på trods af retskravet om familiesammenføring.

Statsløsesagen

Birthe Rønn Hornbech blev fyret i marts 2011 som integrationsminister som følge af Statsløsesagen, og det samme gjorde hendes departementschef og endnu en topembedsmand. Sagen drejede sig om, at danske myndigheder under Integrationsministeriet havde fejlbehandlet statsløse, der er født i Danmark, med hensyn til spørgsmålet om deres ret til at opnå dansk indfødsret.

Daværende departementschef i integrationsministeriet, Claes Nilas, er kendt for sin involvering i hele to skandalesager angående flygtninge og indvandrere: Tamilsagen og Statsløse-sagen. Under Tamilsagen var han ministersekretær for daværende justitsminister Erik Ninn-Hansen, der siden blev dømt ved Rigsretten for sin rolle i sagen.

I statsløsesagen var han departementschef i Integrationsministeriet, og havde en central rolle i rådgivningen af minister Birthe Rønn Hornbech, der måtte tage sin afsked som følge af sagen. Den kommission, der blev nedsat i sagen, udtalte i august 2015 en kraftig kritik af Claes Nilas, der efterfølgende blev hjemsendt. Claes Nilas er siden overgået til en stilling som kommitteret i Styrelsen for International Rekruttering og Integration.

Desuden har skiftende integrationsministre i en lang række mindre omtalte sager ifølge pressen, ombudsmanden, danske domstole og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i Strasbourg begået ulovligheder.

Tilbage til Inger Støjbergs sag

Som nævnt skulle Udlændinge- og Integrationsministeriet have overtrådt både dansk ret og internationale konventioner ved at udsende en instruks om, at alle asylansøgere under 18 år skulle adskilles fra deres ægtefæller eller samlevere. Det er Folketingets ombudsmands opfattelse, at princippet om, at der skal ske en individuel sagsbehandling, før man foretager vidtgående indgreb i den personlige frihed, i første omgang blev tilsidesat af ministeriet.

Det fandt Ombudsmanden ”særdeles kritisabelt” og han noterede i sin redegørelse: ”Ministeriets fremgangsmåde i sagen forekommer mig samlet set meget vanskelig at forstå”.

Inger Støjberg afviser ikke, at hun insisterede på at unge asylpar skulle adskilles, men hun hævder, at det efter en juridisk diskussion i ministeriet var vurderingen, at instruksen var lovlig. Hun afviser bestemt, at hun skulle have gennemtvunget sin opfattelse i modstrid med den endelige juridiske opfattelse i ministeriet.

Det har i den offentlige debat om Støjbergs instruks været henvist til, at det frem til februar 2017 har været ofte forekommende, at der med et såkaldt ”Kongebrev” udstedt af kommunen kunne gives tilladelse til indgåelse af ægteskab uanset en af parterne var under 18 år. Som hovedregel blev tilladelse bevilget til par, som havde bolig og var ældre end 16 år.

Kongebrev blev afskaffet pr. 1. februar 2017 og udskrevet af ægteskabsloven, men prøvelse af ægteskabsbetingelserne og meddelelse af eventuel dispensation er overladt til de respektive kommunalbestyrelser.

Divergerende interne vurderinger i ministeriet

Instrukskommissionen har allerede dokumenteret, at der har været modstridende juridiske vurderinger i Udlændinge- og Integrationsministeriet i forbindelse med udarbejdelsen af den pågældende instruks. Det er imidlertid ganske påfaldende, at både Ombudsmanden og dele af dagspressen længe inden Instrukskommissionen begyndte sit arbejde, forekom velorienteret om de divergerende, men interne overvejelser i forbindelse med instruksen. Det afgørende er selvfølgelig, hvad ministeriets departementschef i sidste ende forelagde ministeren.

Det er vanskeligt at se bort fra den mulighed, at Udlændinge- og Integrationsministeriet kan have været mindre klar i den juridiske rådgivning af ministeren vedrørende den første instruks. Både i Tamilsagen og i Statsløsesagen var der eksempler på, hvordan loyale embedsmænd gik langt i bestræbelserne på at imødekomme en viljefast ministers dagsorden, selv om det saglige eller faglige belæg var tvivlsomt.

Det kan imidlertid også have spillet ind i ministeriets håndtering af sagen, at den daværende departementschef i Udlændinge- og Integrationsministeriet ikke var jurist, men ”kun” cand.scient.pol. fra Aarhus Universitet.